Coautor da reforma tributária rejeita adiamento da CBS para 2028

Os pedidos de adiamento da substituição do PIS/Cofins pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), marcada para 1º de janeiro de 2027, baseiam-se em uma compreensão equivocada do novo sistema tributário, afirma o professor da FGV Direito SP Eurico Marcos Diniz de Santi, um dos autores da proposta de emenda constitucional que deu origem à reforma tributária.

De Santi, que é professor da FGV Direito SP e fundador do CCiF (Centro de Cidadania Fiscal) e do NEF (Núcleo de Estudos Fiscais da FGV), afirma que uma prorrogação reduzirá o tempo de aprendizado para que as empresas estejam preparadas para a substituição dos tributos de estados e municípios, em vez de ampliá-lo.

O tributarista afirma também que a Constituição autorizou a dispensa condicionada do recolhimento apenas para o teste de 2026. "Para 2027 determinou a cobrança e a extinção das contribuições, condicionada à instituição da CBS, que a Lei Complementar 214 de 2025 já realizou."

Veja abaixo a análise feita por ele sobre o tema para o blog.

NINGUÉM PEDIU MAIS PRAZO
Fiz um levantamento literal nos seis documentos centrais do processo legislativo, do texto original da PEC 45 ao parecer da Câmara sobre o texto devolvido pelo Senado. Não há uma única ocorrência dos termos "adiamento", "adiar", "postergar" ou "prorrogar a vigência". Na volta à Câmara, em dezembro de 2023, com o texto consolidado e a promulgação a cinco dias, há 28 destaques em plenário e nenhuma emenda nova ao projeto ou ao substitutivo. Ninguém pediu mais prazo para 2027. O calendário não passou despercebido. Passou aprovado.

O art. 126 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias manda cobrar a CBS a partir de 2027 e extinguir PIS e Cofins. A emenda 487, do senador Vanderlan Cardoso, propôs no Senado suprimir o art. 126, manter o IBS nas condições da fase de teste até 2028 e reduzir PIS e Cofins de 2029 a 2032, com extinção em 2033. A justificação dela é a de hoje: dois calendários complicariam a contabilidade e uma transição mais longa daria tempo de ajuste. A emenda foi rejeitada. Registro, por honestidade, que a documentação que examinei não atribui essa emenda à CNI nem a qualquer entidade específica.

GOLPE, FRAUDE OU INCOMPREENSÃO?
Trabalho com três hipóteses. A primeira é o golpe: um grupo organizado que sabe exatamente o que a reforma faz e quer impedi-la. A segunda é a fraude à Constituição: alcançar, por caminho oblíquo, um resultado que a Emenda 132 integrou às cláusulas pétreas. A terceira é a incompreensão: o sistema foi promulgado, regulamentado e testado, e ainda assim não foi entendido por quem vai operá-lo. Defendo a terceira.

Golpe se enfrenta com votos, e os votos já foram dados. Fraude se enfrenta com controle de constitucionalidade. Incompreensão não se enfrenta com nada disso, e tem uma propriedade perversa: adiar não a cura. Quem não entendeu em três anos de vacatio constitucional, dois de lei complementar e um ano inteiro de teste não entenderá por ter mais 12 meses. Adiar a reforma para resolver a incompreensão é prescrever repouso a quem precisa de leitura.

PEDIDO DE ADIAMENTO VIRARIA FRAUDE?
Propor emenda é exercer o art. 60 da Constituição, com dois turnos e três quintos em cada Casa. Reapresentar argumento vencido é exercer o direito de petição. Ambos são legítimos, e se o Congresso decidir adiar por esse caminho serei voto vencido com tranquilidade, porque terá sido o povo decidindo por seus representantes. A fraude ganharia objeto em outra hipótese: se um ato infraconstitucional, sob o nome de teste, produzisse a dispensa geral da CBS em 2027 e prolongasse PIS e Cofins, estaria alcançando por via ordinária o resultado que a Constituição reservou à emenda. A diferença entre petição legítima e fraude não é de intensidade. É de instrumento.

Se vier uma emenda constitucional, o debate será sobre os limites do art. 60, e eu diria que boa parte do que a Emenda 132 construiu está hoje protegida pelo parágrafo 4º: a Federação cooperativa, o voto qualificado pela informação, a reserva de lei e os direitos individuais com titular visível. Sustento essa tese na Nota Técnica 31 do Centro de Cidadania Fiscal. Se vier um ato infraconstitucional dispensando a CBS em 2027, o debate será mais direto, porque o art. 126 é expresso. Em qualquer dos casos, prefiro que a discussão aconteça à luz do dia, com o instrumento certo, do que por via administrativa e sem nome.

APURAR A CBS EM 2027 SEM RECOLHÊ-LA
A Constituição autorizou a dispensa condicionada do recolhimento apenas para o teste de 2026. Para 2027 determinou a cobrança e a extinção das contribuições, condicionada à instituição da CBS, que a Lei Complementar 214 de 2025 já realizou. Quem sustenta que "instituída" significa "efetivamente arrecadada" está propondo que a lei desfaça o que a emenda fez. Instituir não é arrecadar. Se vier um ato com esse efeito, caberá discutir sua compatibilidade com o art. 126, e aí o objeto do debate será o ato, não a intenção de quem o pediu.

MENOS TEMPO DE APRENDIZADO
A transição foi desenhada para que a CBS começasse antes do IBS, justamente para que o contribuinte aprendesse o modelo com um tributo federal, de legislação única, antes de enfrentar o tributo subnacional. Adiar a CBS para 2028 comprime esse aprendizado e aproxima os dois eventos. Além disso, prolongar PIS e Cofins significa manter dois sistemas vivos por mais um ano, com dois conjuntos de obrigações, duas lógicas de crédito e dois contenciosos. O custo de conformidade que se alega querer reduzir é exatamente o que se estaria dobrando. E há um efeito que ninguém menciona: quem já investiu, já contratou e já reconfigurou sistema contando com o crédito pleno a partir de 2027 teria o seu planejamento invalidado por uma mudança de regra depois do jogo começado. Segurança jurídica não é só ter prazo. É a regra permanecer.

RECEITA E COMITÊ PRONTOS
A quem o art. 126 dirige o seu comando? Ele não dirige comando a empresa alguma. Manda a União extinguir PIS e Cofins, manda cobrar a CBS e manda que a Receita Federal e o Comitê Gestor estejam prontos. O prazo constitucional é obrigação do Fisco, não do contribuinte. E nenhum dos agentes públicos obrigados pediu dilação: os secretários estaduais de Fazenda pediram pressa, o presidente do Comitê Gestor negou qualquer possibilidade de adiamento e o Ministério da Fazenda confirmou janeiro. O risco que se teme é um risco que, concretizando-se, exonera exatamente quem o teme.

EMPURRAR PARA 2028
O manifesto da Unecs (União Nacional de Entidades do Comércio e Serviços) reúne 15 entidades do comércio e dos serviços. A carta aberta do Instituto dos Advogados Brasileiros soma quase 30 entidades da advocacia. A OAB publicou manifesto nacional, com adesão de seccionais, entre elas a do Rio de Janeiro e a do Rio Grande do Sul. A CNI apresentou um pleito mais restrito ao Ministério da Fazenda: manter 2027 estritamente como período de teste, com apuração da CBS sem recolhimento integral. Os pedidos variam em extensão, mas convergem num ponto: empurrar para 2028 o que a Constituição marcou para 2027.

Os pontos que elas levantam, regulamentação incompleta, limites da apuração assistida, exposição das empresas menores, são legítimos. Minha divergência não é sobre a sinceridade de quem pede. É sobre o instrumento e sobre o diagnóstico.

CARGA EFETIVA ATUAL SUPERA 20%
O erro é aritmético antes de ser jurídico. Tome uma cadeia de cinco operações, com um bem de R$ 100 e sem lucro em etapa alguma. Sob PIS e Cofins cumulativos a 3,65% calculados por dentro, o tributo de cada etapa entra no custo da seguinte e é tributado outra vez. A venda ao consumidor fecha em R$ 120,43. A alíquota nominal é de 3,65%. A carga efetiva é de 20,43%. Sob a CBS de 11,3%, com não cumulatividade plena, o valor da operação permanece em R$ 100 do começo ao fim e o consumidor paga R$ 111,30, uma queda de 7,58%. A alíquota que empataria com a cascata de hoje seria de 20,43%, e bastam três operações para que o 3,65% cumulativo custe mais caro do que o 11,3% cobrado uma vez. O exemplo é conservador, porque não inclui IPI, ICMS e ISS.

O 3,65% era o que o contribuinte via; o 20,43% era o que ele pagava sem ver. A nota fiscal que informa o tributo incomoda precisamente porque informa. Platão conta que o prisioneiro que se liberta da caverna não sente alívio ao virar o rosto: sente dor. O desconforto com a alíquota visível não é sintoma de que a reforma esteja errada. É sintoma de que ela está funcionando.

INCOMPREENSÃO DE QUATRO CONCEITOS
O primeiro é a não cumulatividade. O nome "imposto sobre o valor agregado" induz ao erro que mais ouço: "não temos crédito de entrada para neutralizar os débitos da saída". Essa é a lógica arcaica de tributar a empresa pela diferença entre entrada e valor agregado, que enxergava a empresa e ignorava o consumidor. O Sistema CBS/IBS é outra coisa: a tributação é zerada no próprio ato da aquisição, porque o adquirente, ao mesmo tempo que paga, credita-se do mesmo valor.

O segundo é preço. Hoje se paga o preço com o tributo dentro, uma soma que ninguém decompõe. Calculado por fora, o tributo aparece na nota com nome e valor, e o que as empresas negociam entre si passa a ser o valor da coisa. Preço deixa de ser um número com um segredo dentro e passa a ser duas informações: quanto custa a coisa e quanto custa o Estado.

O terceiro é contribuinte, e é o mais mal compreendido. A palavra designa de dois modos: quem apura e recolhe, e quem paga. A lei chama o fornecedor de contribuinte, e está correta no plano formal. Mas o dinheiro que chega ao Tesouro sai do pagamento do adquirente, e o split payment tornou isso literal. Entre inscritos, o que se recolhe de um lado se credita do outro, e o líquido para o Tesouro é zero. O tributo só se torna definitivo quando encontra alguém sem crédito, e esse alguém é sempre o cidadão.

O quarto é alíquota. Entre contribuintes inscritos ela é indiferente: se for de 5%, credita-se 5%; se for de 100%, credita-se 100%. O número só produz efeito econômico na última operação da cadeia.

EMPRESAS NÃO PAGAM CBS
Essa é a frase que mais escandaliza quando a digo em sala. Ao se inscrever, a empresa ganha o privilégio de pertencer ao clube dos que não pagam CBS e IBS: apenas recolhem e transferem o tributo ao único que não pertence ao clube, o consumidor final. Quem está refazendo contratos e planilhas em função dos 11,3% está calculando um custo que não existirá.

Comparar uma alíquota visível e única com alíquotas nominais fragmentadas e calculadas por dentro é comparar grandezas de naturezas distintas. Quem quiser discutir o tamanho do Estado brasileiro tem razão de sobra para discutir, e a reforma torna essa discussão possível pela primeira vez, porque coloca o número na nota. O que não se pode é atribuir à transparência o peso que sempre foi da opacidade. A alíquota não subiu. Ela apareceu.

POR QUE ESTA DATA IMPORTA TANTO
Porque não se adia um imposto. Adia-se um direito: o dos brasileiros 213 milhões de brasileiros contribuintes, informados e eleitores, que passarão a ser informados do que já pagam de PIS e Cofins e que foram convidados a exercer a cidadania fiscal nas urnas federais, estaduais e municipais das próximas eleições.

Adia-se também o direito de empreendedores bem informados de investir e exportar com a garantia da não cumulatividade plena e da devolução de créditos em dinheiro, no prazo máximo de 45 dias, para os contribuintes em conformidade: pelo art. 39, parágrafo 3º, inciso I, e parágrafo 4º, da Lei Complementar 214, o Fisco tem 30 dias para deliberar ou fiscalizar e, se silenciar, 15 dias para pagar. É um direito já conquistado, que orientou investimentos e plantas industriais programados com o crédito pleno da CBS a partir de 2027.

Posterga-se o dia em que 213 milhões de brasileiros passarão a saber quanto pagam, a quem pagam e por quê. Esse direito não tem confederação que o represente, não assina manifesto e não envia ofício ao Ministério da Fazenda. Tem apenas a Constituição, uma data escrita nela, e quem se disponha a lembrar que a data é do povo. Quem saiu da caverna não precisa de mais um ano de sombras.