Boom na venda de carros elétricos pressiona sistema tributário chinês

País atingiu meta uma década antes do prazo; igualará imposto sobre venda ao que incide sobre carros a combustão em 2028 para não frear recuperação do mercado

A China atingiu a sua meta de vendas de NEVs  (Veículos de Nova Energia, como elétricos e híbridos, na siga em inglês) para 2035 uma década antes do previsto. Agora, seu sistema de impostos automotivos, estruturado em torno da cilindrada do motor e do consumo de combustível, enfrenta o desafio de se adaptar, ameaçando o financiamento da manutenção de rodovias, distorcendo os incentivos dos governos locais e forçando os formuladores de políticas a uma grande reforma tributária.

Quando Pequim traçou pela 1ª vez seu plano para os elétricos e híbridos, o objetivo era atingir 20% das vendas de veículos novos até 2025, com a adoção em massa vindo até 2035. Em vez disso, os NEVs representaram 47,9% das vendas de veículos novos em 2025 e, desde então, ultrapassaram a marca de 50% tanto no mercado doméstico geral quanto no de carros de passeio, atingindo efetivamente a meta de 2035 com 10 anos de antecedência.

A velocidade da transição está gerando reflexos em todo o sistema fiscal da China, já que o regime de tributação automotiva foi projetado para a era da combustão interna. Os impostos sobre carros de passeio —imposto sobre consumo, imposto sobre veículos e embarcações e imposto sobre compra— atrelam-se quase inteiramente à cilindrada do motor. Veículos elétricos puros não possuem motores convencionais, por isso pagam pouco ou nada, enquanto os híbridos plug-in e os elétricos de autonomia estendida pagam um valor reduzido em comparação com modelos a gasolina semelhantes.

O problema é mais grave no financiamento da manutenção de rodovias. A maior parte das obras nas estradas sem pedágio da China é financiada por meio de impostos sobre o consumo de produtos petrolíferos refinados, atualmente em 1,52 yuan (US$ 0,22) por litro de gasolina e 1,2 yuan por litro de diesel. Os motoristas de carros a gasolina pagam mais quanto mais dirigem e abastecem. Já os motoristas de NEVs não pagam quase nada, mesmo com seus veículos se tornando mais pesados e aumentando o desgaste das vias.

As vendas refletem o crescente aperto na receita tributária. Em maio de 2026, as vendas domésticas de veículos movidos a combustíveis fósseis despencaram 37,5% em termos anuais, caindo para 650 mil unidades e representando apenas 43,1% das vendas de veículos novos, de acordo com a Associação Chinesa de Fabricantes de Automóveis. No mercado de carros de passeio, a participação deles caiu para menos de 40%. Enquanto isso, os elétricos e híbridos abocanharam 56,9% das vendas domésticas de veículos em maio, com sua penetração em carros de passeio atingindo o recorde de 62,9%.

O declínio dos carros a combustão sugere que o modelo tradicional de financiamento rodoviário da China pode se tornar cada vez mais insustentável. Uma pessoa próxima aos formuladores de políticas disse que houve discussões extensas nos últimos anos sobre a reforma do regime tributário automotivo da China. A urgência aumentou neste ano, à medida que os conflitos no Oriente Médio elevaram os preços internacionais do petróleo e pioraram ainda mais as perspectivas para os carros a gasolina.

Esses debates variaram entre transferir mais da carga tributária da compra de veículos para o consumo e uso, como a receita dos impostos automotivos deve ser dividida entre os governos central e locais, e se os NEVs devem ser incluídos na base de cálculo tributária por meio de impostos sobre consumo, impostos sobre baterias ou outras taxas.

O sistema de impostos automotivos da China está sob pressão por causa de 3 pontos principais:

O mais imediato é o déficit no financiamento rodoviário. O modelo inicial de construção de estradas na China enfatizava a construção em detrimento da manutenção, e muitas rodovias agora exigem ampliação, reconstrução ou reparos de grande porte.

De acordo com dados do Ministério dos Transportes citados por Shi Wenpo, pesquisador associado da Academia Chinesa de Ciências Fiscais, a China realizou manutenção em 5,25 milhões de quilômetros de estradas em 2021 —o que representa 99,4% da quilometragem total de estradas do país. A maior parte disso consiste em estradas sem pedágio que dependem de apoio financiado por impostos.

A principal fonte de financiamento para essas estradas é o imposto sobre consumo de óleo refinado, cobrado a uma taxa fixa. Como o imposto está atrelado às vendas e não ao preço, a receita fica desconectada da inflação, mesmo com os custos de materiais de construção, mão de obra e aquisição de terras continuando a subir, escreveu Shi. A transição para os NEVs está acelerando esse estrangulamento, à medida que as vendas de carros a gasolina caem e os totalmente elétricos, mais pesados, aumentam o desgaste das estradas sem contribuir com quase nada em impostos sobre combustíveis.

O peso médio dos NEVs de passeio fabricados na China aumentou 20,2% de 2020 a 2025, passando de 1.521 quilos para 1.828 quilos, segundo o Catarc (Centro de Tecnologia e Pesquisa Automotiva da China).

O segundo ponto problemático diz respeito a como os impostos automotivos fluem entre os governos central e locais. Entre os impostos relacionados a veículos, apenas o imposto sobre veículos e embarcações, que é relativamente pequeno, é um imposto local. O IVA (Imposto sobre Valor Agregado) coletado na fase de produção é compartilhado, mas outros tributos importantes, incluindo o Imposto sobre a Compra de Veículos e o Imposto sobre Consumo, fluem quase inteiramente para o governo central.

O resultado, segundo o engenheiro-chefe da Catarc, Wu Songquan, é um sistema tributário orientado à produção que incentiva os governos locais a competirem de forma inadequada por investimentos automotivos, agravando o excesso de capacidade. Ao mesmo tempo, eles têm poucos motivos para estimular as vendas reais de carros, já que os impostos sobre compras não enchem seus próprios cofres.

Vários executivos do setor também pediram mudanças. Li Shufu, presidente do Zhejiang Geely Holding Group Co. Ltd., propôs que os governos central e locais compartilhem a receita do imposto sobre a compra de veículos e do imposto sobre consumo, dando às autoridades locais mais incentivos para encorajar as compras, em vez de apenas a produção.

Zhu Huarong, presidente da Chongqing Changan Automobile Co. Ltd., sugeriu a fusão do imposto sobre a compra de veículos e do imposto sobre consumo, reduzindo a carga geral. Essa mudança também poderia apoiar a campanha mais ampla de Pequim contra a concorrência excessiva na indústria automotiva, reduzindo os incentivos locais para sustentar montadoras fracas, de acordo com analistas do setor.

Por fim, a cilindrada do motor está se tornando uma base tributária obsoleta. Os impostos sobre carros de passeio são todos atrelados principalmente ao tamanho do motor e, quanto maior a cilindrada, maior o imposto. Os elétricos puramente a bateria não têm motor térmico, por isso não pagam quase nada. Os híbridos plug-in e os elétricos com extensor de autonomia possuem motores de combustão, portanto pagam de acordo com a cilindrada, mas muito menos do que os carros a gasolina de tamanho e peso semelhantes.

À medida que os NEVs se tornam maiores e mais pesados, eles impõem maior desgaste às vias ao mesmo tempo em que contribuem com menos receita. Além disso, o sistema baseado em cilindrada não faz nada para refletir a pegada de carbono ou o uso das estradas de um veículo. Os NEVs não são verdadeiramente de emissão zero, observou Shi Zhengwen, professor da Universidade de Ciência Política e Direito da China. Eles ainda geram emissões durante a produção, fabricação de baterias e reciclagem.

Os formuladores de políticas e especialistas sugeriram uma série de soluções, que vão desde correções rápidas até reformas fundamentais.

A resposta mais direta seria aumentar o imposto sobre o consumo de óleo refinado ou vinculá-lo aos preços dos combustíveis. Mas impostos mais altos sobre combustíveis aumentariam a pressão sobre os carros a gasolina, cujas vendas já estão caindo, e poderiam criar um círculo vicioso, disse a pessoa próxima aos formuladores de políticas. Impostos mais altos sobre combustíveis também elevariam os custos em outros setores que consomem combustível.

Uma opção mais direcionada seria tributar a eletricidade usada pelos NEVs, correspondendo ao imposto sobre o combustível pago pelos carros a gasolina, disse Liu Rong, professora da Universidade de Finanças e Economia do Sudoeste. Ela sugeriu começar com uma taxa sobre o carregamento público e, depois, expandi-la para o carregamento privado.

No entanto, a implementação seria difícil porque o carregamento é altamente disperso, disse Shi Zhengwen. Se um canal for tributado, os motoristas podem mudar rapidamente para outro. A cobertura total seria cara para administrar, e o carregamento feito por residentes rurais seria especialmente difícil de medir. A indústria também está explorando a tecnologia veículo-para-rede (V2G), na qual as baterias dos elétricos funcionam como unidades de armazenamento de energia, carregando durante os períodos de baixa demanda e devolvendo energia para a rede nos horários de pico.

Uma alternativa de curto prazo mais provável é a reforma do imposto sobre consumo. De acordo com um plano legislativo divulgado pelo Conselho de Estado em maio de 2026, as autoridades estão se preparando para enviar uma proposta de lei do imposto sobre consumo ao Comitê Permanente da Assembleia Popular Nacional para revisão ainda este ano. Shi sugeriu usar esse processo para criar uma categoria separada de imposto para NEVs com uma alíquota preferencial unificada, como 1% ou 3%, semelhante às taxas para carros a gasolina de baixa cilindrada.

A pessoa próxima aos formuladores de políticas também sugeriu começar pelo imposto sobre consumo, mas tributando as baterias de lítio. As baterias de lítio já estão incluídas na categoria de imposto sobre consumo, mas atualmente estão isentas.

A longo prazo, a China precisa de uma base mais justa para a tributação automotiva, disseram fontes do setor. Uma ideia é mudar a base tributária do consumo de energia para o uso das estradas. Yu Mingyuan e Geng Rui, do Instituto de Pesquisa de Rodovias do Ministério dos Transportes, argumentaram que isso evitaria que a transição para os NEVs prejudicasse o financiamento da manutenção rodoviária.

Alguns países testaram taxas rodoviárias baseadas na quilometragem, geralmente começando com caminhões pesados. No entanto, Li Yutao, da Academia Chinesa de Pesquisa Macroeconômica, observou que os impostos sobre a quilometragem são mais caros de administrar do que os impostos sobre combustíveis e podem levantar preocupações com a privacidade.

Shi Zhengwen sugeriu uma reestruturação mais profunda, mudando a base tributária para as emissões de carbono. O imposto sobre o consumo automotivo poderia ser o ponto de partida, com alíquotas diferentes baseadas nas emissões de todo o ciclo de vida do veículo. Transformar o imposto em um tributo compartilhado entre os governos central e local ajudaria a resolver tanto a sustentabilidade quanto a alocação da receita do imposto automotivo, disse ele.

Qualquer reforma tributária será complicada. Uma fonte próxima aos formuladores de políticas disse que a mudança drástica no mercado automotivo da China tornou a reforma cada vez mais urgente, mas os ajustes fiscais devem equilibrar múltiplos interesses. Algumas mudanças exigiriam a revisão de leis, adicionando complexidade processual.

Os impostos automotivos também são uma importante fonte de receita governamental. De acordo com estimativas da Catarc, a China arrecadou cerca de 1,9 trilhão de yuans em impostos relacionados a automóveis em 2023, excluindo tarifas, o equivalente a 10,5% da receita tributária nacional total daquele ano.

O governo começou a eliminar gradualmente seu incentivo de imposto de compra para NEVs em 1º de janeiro, passando de uma isenção total para uma isenção parcial, equivalente a uma alíquota de 5%. A partir de 1º de janeiro de 2028, os NEVs pagarão o mesmo imposto de compra de veículos de 10% que os carros a gasolina.

Embora a mudança tenha pesado nas vendas de NEVs no início deste ano, o conflito no Oriente Médio que eclodiu no final de fevereiro reverteu a recuperação dos carros a gasolina. Dados da Associação de Carros de Passeio da China mostram que os NEVs de passeio representaram 51,5% das vendas domésticas em março, superando os carros a gasolina novamente, e atingiram 61,4% em abril, antes de subirem ainda mais em maio.

Shi Zhengwen observou que a receita do imposto sobre a compra de veículos aumentará à medida que os NEVs forem reincluídos na base tributária, mas outros impostos automotivos tendem a encolher. A pessoa próxima aos formuladores de políticas disse que as diferentes medidas devem ser julgadas por seu efeito geral. Se os reguladores incentivarem o consumo de carros e, ao mesmo tempo, impuserem novos impostos sobre os NEVs, as medidas poderão se anular e atrasar a recuperação do mercado.

Essa mesma fonte sugeriu combinar medidas de curto prazo com reformas de longo prazo, começando com os NEVs para criar fontes de receita transitórias antes de reformular gradualmente o sistema mais amplo.

Independentemente de a China criar novos impostos ou reformar o sistema existente, o consenso é que a reforma será um processo longo. As mudanças tributárias envolvem uma ampla gama de interesses e devem levar em consideração como a indústria automotiva poderá evoluir nos próximos anos, concluiu a fonte.

Esta reportagem foi originalmente publicada em inglês pela Caixin Global em 3 de julho de 2026. Foi traduzida e republicada pelo Poder360 sob acordo mútuo de compartilhamento de conteúdo.